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¿Cómo pagar para la paz?

Colombia enfrenta una coyuntura ecónomica compleja para que el proceso de paz sea exitoso.
villar
Fernando Vergara/AP

Este artículo está adaptado de la edición impresa de AQ sobre la paz y oportunidad económica en Colombia | Read in English

Pese a una fuerte polarización entre los sectores que representan la institucionalidad tradicional del país, Colombia ha logrado un acuerdo de paz con las FARC tras más de medio siglo de conflicto. Los beneficios de ese acuerdo son indudables desde el punto de vista de la democracia y los principios básicos de la convivencia. Sus impactos económicos en el largo plazo también serán importantes, en la medida en que el país pueda sustituir recursos dedicados a las armas por recursos dedicados a la salud, la educación y la infraestructura.

En el más corto plazo, sin embargo, los llamados dividendos económicos de la paz serán probablemente pequeños. Los estimativos más creíbles al respecto sugieren que el impacto agregado sobre el crecimiento potencial del PIB podría ser de unas pocas décimas de punto porcentual, lo que significa que estaría dentro del margen de error de cualquier proyección razonable. Ciertamente, la mayor seguridad física hará más fácil atraer el turismo y la inversión productiva en aquellas zonas del país que tradicionalmente estuvieron dominadas por el conflicto armado. Pero esas zonas son las más aisladas y pobres del país, por lo cual su impacto en las cifras macroeconómicas colombianas – aún si es un cambio muy importante para ellas – puede pasar desapercibido para la economía nacional. Existe consenso, además, en que sería un error bajar los gastos militares y de policía antes de que se logre consolidar la presencia estatal en las zonas que tradicionalmente fueron controladas por la guerrilla, algo que probablemente tomará al menos cinco o diez años.

Lo anterior es desafortunado dada la situación particularmente compleja que enfrenta la economía colombiana en la coyuntura actual, consecuencia de dos factores principales. El primero es el descenso en los precios internacionales del petróleo a partir de 2014, que ha implicado una dramática contracción en el valor de las exportaciones colombianas de crudo. El segundo es el comportamiento de las economías latinoamericanas que tradicionalmente estuvieron entre sus principales socios comerciales. El caso más extremo es el de Venezuela, su principal vecino, cuya contracción acumulada entre 2014 y 2017 es de más de 30 por ciento en términos reales, lo que se traduce en una de las peores depresiones económicas que haya visto cualquiera de las economías medianas o grandes del mundo en muchísimas décadas. En conjunto, el desplome del precio del petróleo y el deterioro de las economías vecinas implicaron que el valor en dólares de las exportaciones colombianas cayera 48,3 por ciento entre 2013 y 2016. Una contracción de esa magnitud sólo se compara con las de dos períodos atípicamente críticos de la historia nacional, el de la guerra de los mil días (1889-1902), cuando las exportaciones presentaron una reducción del 45,0 por ciento, y el de la gran depresión (1928-1932), cuando disminuyeron 49,8 por ciento.    

Desde el punto de vista de las finanzas públicas, el impacto de la reciente caída en el precio del petróleo también fue de enormes dimensiones. La renta petrolera del Gobierno Nacional – que incluye los impuestos que le pagan las empresas del sector y los dividendos que le traslada Ecopetrol – llegó a representar en 2014 un 3,3 por ciento del PIB, para después caer y volverse prácticamente nula en 2016 y 2017. En este sentido, el Gobierno Nacional perdió una fuente muy importante de recursos, que en su mejor momento representó más del 20 por ciento de sus ingresos corrientes.

De esta manera, la firma del acuerdo de paz llega en un momento complejo para la economía colombiana. La polarización alrededor del proceso ha llevado incluso a que algunos críticos argumenten que las dificultades fiscales son consecuencia del acuerdo de paz. Ello no es así. La verdad es que los costos de reincorporación de la guerrilla a la vida civil, incluidos los estipendios que recibirán los excombatientes durante un período limitado, son costos marginales cuando se los mira en una perspectiva macroeconómica. Por su parte, los grandes costos fiscales del acuerdo de paz a los que se hace referencia en muchas discusiones públicas corresponden a inversiones en infraestructura de vías terciarias, reforma rural y reparación de víctimas en que debería incurrir el país, aún sin haber firmado el acuerdo, para atender zonas del país que durante muchas décadas de conflicto estuvieron en situación de atraso absoluto y total ausencia del Estado. La gran preocupación reside en saber si el país tendrá los recursos necesarios para hacer esas inversiones, que podrían representar gastos del orden de 0,6 por ciento del PIB anual durante los próximos 15 años.

El país tendrá que enfrentarse a dilemas complejos, entre los cuales estará el de recortar gastos en otros sectores, de tal forma que se puedan reasignar recursos hacia el desarrollo rural. Ello sin embargo no será tarea fácil en un país con enormes necesidades de recursos para mejorar la infraestructura, aumentar la inversión social en educación y salud, fortalecer la justicia y ocupar con instituciones formales los espacios que durante muchos años ocuparon la guerrilla y otras fuerzas ilegales. En este contexto podría ser ineludible buscar mecanismos para aumentar el recaudo del gobierno lo que, por supuesto, tendría que ser conciliado con el propósito de tener un sistema tributario más progresivo y al mismo tiempo amigable con la competitividad empresarial. En cualquier caso, las dificultades y dilemas que pueda generar el financiamiento de las inversiones requeridas para el desarrollo rural deben verse como una oportunidad para que el país se una alrededor de un propósito común y no como un cuestionamiento al avance indiscutible del proceso de paz.

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Villar es Director Ejecutivo de Fedesarrollo desde abril de 2012. Hizo parte de la Comisión de Expertos para la reforma tributaria estructural que presentó sus recomendaciones en 2015 y actualmente es miembro del Comité Consultivo para la Regla Fiscal y de la Comisión de Estudios del Gasto Público y de la Inversión en Colombia. Antes de llegar a la dirección de Fedesarrollo, fue Economista Jefe y Vicepresidente de  Estrategias de Desarrollo  y Políticas Públicas de CAF- Banco de Desarrollo de América Latina.

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